《报告》：美式“航行自由”缺乏国际法基础，扰乱国际海洋秩序
8月25日，自然资源部海洋发展战略研究所发布《美式“航行自由”法律评估报告》中英文版（以下简称《报告》）。《报告》旨在对美国“航行自由”相关主张和实践是否符合国际条约和一般国际法、是否具备法律基础进行评估。
《报告》共分四部分。第一部分简述美国对航行自由的总体立场及其行动，归纳美式“航行自由”的主要法律观点。第二部分分析美国对于航行权利的认知和相关实践，及其同国际法规则之间的差距。第三部分分析美国限制沿海国权利的合法性问题，讨论其是否具有充分国际法基础。第四部分在合法性与合理性层面对美式“航行自由”进行总体评估。
自然资源部海洋发展战略研究所副所长徐贺云表示，《报告》指出，美式“航行自由”包含大量美国自创概念、自设标准的所谓习惯国际法，与国际法和许多国家的实践相悖。美国借助这些主张和行动，极尽所能压缩其他国家的合法权益，扩大其权利和自由，以获取不受法律约束的“自由”。
《报告》认为，美式“航行自由”缺乏国际法基础，也严重扭曲了国际法的解释与发展，延续“炮舰外交”的强权逻辑，体现了美国使用军事力量对他国施压的惯常做法。美式“航行自由”服务于美国的国家利益及其地缘政治战略，涉嫌以军事力量威胁地区和平稳定、扰乱国际海洋秩序，体现出鲜明的不法性、无理性和双重标准。
什么是美国“航行自由计划”
“海上航行的绝对自由”一直被美国视为具有长期性和全球性的“重大国家利益”。《报告》指出，美国认为，只要沿海国提出“不符合国际海洋法”的“过度海洋主张”，就可能构成对航行自由的不法限制。
在美国看来，“过度海洋主张”对“基于规则的国际秩序的法律基础构成威胁”。因此，美国拒绝默许这类“限制国际社会权利和自由的单方面行为”，且认为自己有必要派出海空军力量，确保其“在国际法允许的任何地方飞行、航行和行动”。
美国“航行自由计划”于1979年正式启动并持续至今。该计划旨在通过“外交和行动上的共同努力”，否定和挑战他国的“过度海洋主张”，以维护“《联合国海洋法公约》（下称《公约》）所反映的习惯国际法确立的法律利益平衡”。
“航行自由计划”不仅包括美国国务院对“过度海洋主张”进行抗议，还包括美国国防部使用海空军力量对其采取挑战行动，即“航行自由行动”，以“行使美国的海洋权利和自由”。
事实上，美式“航行自由”惯常运用军事力量挑战沿海国“过度海洋主张”。美国在全球范围内开展“航行自由行动”，挑战其声称的“过度海洋主张”，主要依托其海空军力量的全球投送能力完成，具有鲜明的武力展示特征。
《报告》提到，自“航行自由计划”启动至1992财年，美国通过军事行动对35个国家的“过度海洋主张”进行挑战，提出110余次外交抗议。此后，美国国防部在每一财年的报告中，都以列表形式说明美国海军执行“航行自由行动”的情况。自1993财年至2024年，美国“航行自由行动”平均每年对超过15个国家发起挑战，且挑战国家数量近十年来持续处于高位。
美国声称，所有“航行自由行动”都经过“深思熟虑的规划、法律审查和专业实施”，并以“不偏不倚”“非挑衅”的方式对盟国、合作伙伴和竞争对手开展。这些行动“不针对任何特定的过度主张者”。美国还声称，许多国家都“积极评价”其“针对过度海洋主张的和平行动”。
美国的“航行自由行动”建立在美国政府对“航行自由”含义的歪曲解读之上。国际法上航行自由的本质在于维护所有国家和平利用海洋的权利、促进贸易和经济合作发展。根据美国国防部等有关报告，“航行自由”作为“海洋自由”的一部分，除传统意义上的船舶通行和飞机飞越以外，还包括军舰和军机的“编队演练、军事演习、侦察、情报搜集活动、武器试验及射击”等。
美式“航行自由”片面强调军事活动自由，罔顾沿海国合法权利，并非《公约》和一般国际法所认可的航行自由。
美式“航行自由”对航行利益过度扩张
《报告》指出，美国在识别和解释适用于各海洋区域的航行制度时，往往借助所谓“与《公约》内容一致的习惯国际法规则”扩张其权利与自由。
早在1982年，美国就将“对军舰及海军辅助船在领海的通过，要求事先通知或许可，或作出歧视性要求”明确列为“过度海洋主张”。为此，美国海军在全球范围内持续多年、反复多次进入他国领海，挑战有关国家“外国军舰进入领海须事先通知或批准”的要求。
长期以来，关于外国军舰在领海无害通过的国家实践始终存在较大分歧，这正表明相关规则并未在国际法层面得到确立。根据美国海军军法署搜集的资料，截至2024年，全球范围内158个国家和地区中，至少有29个国家要求外国军舰进入其领海前须获得批准，另有15个国家要求事先通知。
《报告》指出，面对如此数量的国家实践，美国不仅从未认真考虑其法律意义，相反还轻率认定它们都是违反“既有规则”的“过度主张”。讽刺的是，经过美国多年捍卫“航行自由”的努力，按照已故美国军方学者罗奇的分析结果，也仅有芬兰和瑞典等极少数国家改变了相关主张。此类改变是否由美国抗议和挑战导致，也值得怀疑。
美国主张无须沿海国同意即可进入其领海实施救援行动，即救助入境，是习惯国际法上的权利。美国主张“救助因海难而处于危险或危难中的人是一种人道主义义务”，而进入外国领海善意救助此种人员的权利，是一种习惯国际法上的权利，且独立于无害通行权、过境通行权和群岛海道通行权。
不过，美国视“救助入境权”为习惯国际法的主张没有得到其他国家的支持。有国家明确质疑美国认定救助入境权为习惯国际法的立场，提出此前相关条约与国际实践并未创设此国际法惯例，且《公约》未给予任一国家在获取他国许可前进入其领海实施救助的权利。
另外，美国自创多个“法律概念”。其一是“国际水域”。美国反复强调的“国际水域”概念在当代海洋法中并不存在。美国主张在“国际水域”享有“公海航行和飞越自由”。其出于军事目的，把世界上的海洋分为两部分，第一部分包括属于沿海国领土主权的内水、领海和群岛水域；第二部分即“国际水域”，包括“所有国家都享有公海航行和飞越自由”的毗连区、专属经济区和公海。
其二是“公海走廊”一词。2024年10月，美国海军称其“例行通过台湾海峡，途经根据国际法适用公海航行和飞越自由的水域”，还特别指出“该船通过了海峡中任何沿海国领海之外的公海走廊”。
美式“航行自由”对沿海国权利非法限制
《报告》指出，美国极力扩张航行利用国权利，在识别和解释各海洋区域制度时，不遗余力地压缩、限制其他国家的权利与自由。
《公约》第121条规定了岛屿制度，并区分了拥有专属经济区或大陆架的岛屿和“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁”。美国在认定岛屿的法律地位时，采取了“宽于律己、严以待人”的双重标准，且选择性地挑战他国岛屿的法律地位。
美国坚持在专属经济区内享有绝对的航行自由和军事活动自由，固守领海以外海域属于“国际水域”的观念。长期以来单方面、极端化解释专属经济区制度，试图将公海自由理念完全套用在专属经济区之上，以维持其在全球海洋的霸权利益。
美国无视专属经济区的制度设计旨在平衡沿海国与其他海洋利用国利益的事实，与《公约》的宗旨和规定背道而驰，严重损害广大发展中国家和平利用海洋、实现可持续发展的正当权益，遭到许多国家的抗议和反对。
美国的立场和行动与《公约》文本存在极大分歧。美国片面夸大《公约》中“其他国际合法用途”的适用范围，美国主张《公约》赋予其他国家在专属经济区内进行“其他国际合法用途”的权利，包括军事演习、武器测试、情报搜集等广泛的军事活动。
同时，美国扭曲适当顾及义务的内涵。美国在主张专属经济区军事活动自由的同时，往往弱化甚至故意忽略适当顾及义务的存在。美国认为，舰船停泊、飞机起降、军事装置操作、情报搜集、演习、行动和军事调查等军事活动是公海的传统用途，受《公约》保护。
《报告》表明，美国的政策和行动本质上是利用《公约》中“其他国际合法用途”“适当顾及”等术语的模糊性进行战略竞争，目的是维护其全球海洋军事霸权。
实际上，相关国家实践并不支持美国的立场。许多国家明确反对缺乏限制的外国军事活动，强调沿海国对专属经济区的资源保护、海洋环境，甚至安全利益负有管辖责任。
美式“航行自由”本质在于极尽所能压缩其他国家合法权益
《报告》指出，美式“航行自由”的本质在于，极尽所能压缩其他国家的合法权益，以获取不受约束的“自由”。美式“航行自由”严重扭曲国际法的解释与发展，延续“炮舰外交”的强权逻辑，实则服务于美国的国家利益及其地缘政治战略，涉嫌以军事力量威胁地区和平稳定，体现出鲜明的不法性、无理性和双重标准。
美式“航行自由”包含大量美国自视为习惯国际法，但事实上与大多数国家实践相悖的航行主张。在构建美式“航行自由”的过程中，美国违反了国际法对善意解释条约和习惯国际法的基本要求。同时，美国滥用其非缔约方地位和所谓“习惯国际法”，对条约规则选择性适用，企图冲击《公约》作为“一揽子协议”的完整性。
航行自由的核心价值是确保商船安全无阻地通行。军舰部署应当遵循和平共处、国际合作与互惠互利的基本原则。美式“航行自由”理念的形成，根植于其历史上庞大的商业利益网络与遍布全球的贸易航线。
《报告》表明，二战结束后，美国凭借其占据全球主导地位的商船队，在国际贸易体系中发挥着枢纽作用。此时，美国对于航行自由的解读呈现出鲜明的商业本位特征，其核心诉求在于确保美国商船在全球水域的贸易通行权。
随着美国制造业的外移和全球化的推进，美国的商船队规模持续萎缩，在国际贸易中的份额也大幅下降。结构性变化导致航行自由对美国的传统商业价值式微，也意味着从纯粹商业利益角度看，美国已不再像过去那样依赖航行自由来保障其经济命脉。在这种情况下，美国对航行自由的理解发生了转变。它不再仅仅是一种保障商业利益的工具，而更多地被赋予了军事和战略意义。
美式“航行自由”还体现出美国基于双重标准的虚伪做派。美国作为《公约》非缔约方，企图通过“航行自由行动”这种典型的军事施压，将其国内法以及对航行自由的单方面解读强加于《公约》缔约方，用《公约》不认可的争端解决方式来“解决”《公约》解释和适用的争议。
事实证明，美国关于航行自由的片面解读以及基于该理论的“航行自由行动”，非但不能维护《公约》的权威性和完整性，反而削弱乃至破坏国际海洋法律秩序。美式“航行自由”无限度地扩张美国在全球海域的军事存在，根据自身利益诉求有选择地实施地缘政治打压和海空军力量投送，对不同国家采取差别待遇和差异化判断标准。
新京报记者 张建林
编辑 白爽 校对 刘军