“先企后楼”间距过近 典型城市规划问题如何治

3个多月前的3月18日，在广州市南沙区，9位经遴选出的居民代表，带着各自准备的发言材料，走进由区里组织的听证会现场，讨论安捷利封装载板和类载板新兴产业园项目北区、南区建筑工程设计方案调整事宜。

距此一个多月前，该项目方案进行了为期十天的批前公示，收到群众大量反馈意见，这才有了此次听证会。

居民代表们目的明确：要代表超400户涉事社区业主，对安捷利（番禺）电子实业有限公司的改扩建行为提出强烈反对意见，要求其解决臭气异味常年扰民的生产漏洞，否则请求政府采取停产整顿，甚至搬迁处理。

在相关文件中，南沙区政府将安捷利案件定义为“典型的城市规划问题”，指出其是“先企后楼，群众区与企业距离过近，尽管企业不断提高治理能力，污染物稳定达标排放仍然对附近群众造成影响”。

听证会持续了一整天，要抚平的不仅是群众的强烈反应，更是城市治理中排污“达标扰民”的顽疾之痛。

用地涉改扩建和新建项目

建新兴产业园和国家级平台

在电子信息产业中，印制电路板（PCB）被称为“电子产品之母”。柔性电路板（FPC）则是用柔性绝缘基材制成的一种特殊印制电路板，可以任意弯折、挠曲。如今的智能手机想实现屏幕弯曲、折叠，就需要用到这一关键技术。

1994年在广州番禺成立的安捷利（番禺）电子实业有限公司（以下简称“安捷利”），就是专业设计、制造和销售柔性电路及其电子产品的企业。2006年6月，该公司合法受让了南沙区环市大道南63号地块的使用权，地块面积92852平方米，用途为工业用地，按其2007年4月取得《国有土地使用证》算起，使用期为50年。这就是现今安捷利封装载板和类载板新兴产业园项目所在地。

根据控规图，地块被分为南侧和北侧用地，俗称南区和北区。用地面积59794平方米的南区，按工业用地建成并投入使用至今，余下33058平方米的北区一直留待开发。2009年，安捷利公司主体南迁11公里至现址进行扩建。

空置17年后，北区地块也将迎来开发。2024年1月30日，安捷利美维公司（即安捷利母公司）与南沙开发区投资促进局签订投资协议。这家在国内该领域综合实力突出的企业将扩大在南沙的投资规模，拟在北区建设新兴产业园以及两个国家级技术及研发平台，项目总投资30亿元、年产值35亿元。同时，安捷利也计划在南区扩建若干建筑工程。

今年2月，广州市规划和自然资源局南沙区分局、广州南沙开发区行政审批局先后对安捷利北区、南区拟调整方案进行批前公示，征集到利益相关群众的大量反馈意见。按照相关要求，两部门相继在南沙区政府官网发出听证会公告，并于3月18日依据程序召开了听证会。

居民投诉多年未根治

多个科研单位反映受影响

翻看2020年5月编制、经南沙开发区行政审批局确认，用于安捷利南区扩建新型模组组装智能化车间建设项目的《环境影响报告表》，一句“现有项目投产至今未接到任何关于环保方面的投诉”的定论，引起附近居民强烈不满。

居民代表在向政府部门递交的申诉材料中指出，2015年起，安捷利周边居住、商业、科研、文旅配套逐渐完善，其废气排放对居民的影响随之显现，项目改扩建后尤甚。他们告诉南都记者，经摸查，周遭居民们已接连投诉了8年之久，现有短信记录可追溯至2021年，而得到区生态环境部门的回复却千篇一律：废气排放达标，未发现存在偷排和超标排污行为。

居民们主要来自安捷利周边的多个大型住宅区，而在上述《环境影响报告表》中，共有18个村社、住宅区、学校被列为主要环境保护敏感点。不少居民表示，工厂每天不定时排放，经常是凌晨开始，气体味道不止一种，又难以名状，有时类似于臭鸡蛋味。

南都记者注意到，安捷利工厂西门口设有“环境信息公告栏”，当中贴有安捷利的《环境信息公告说明》《排污许可证》《城镇污水排入排水管网许可证》及多份近两年的废气、废水、噪声检测报告。

居民所说的臭气不只影响了住宅区。2023年9月起，南沙区港湾街道海湾社区居委会走访发现，辖内4个机关事业单位——广州海洋地质调查局、广州工业技术研究院、南方海洋科学与工程广东省实验室（广州）、广州先进技术研究所的科研专家和干部职工们也反映，经常闻到上述刺激性臭气。工业废气臭味源指向了安捷利工厂，各方通过多渠道、多频次投诉，问题仍未根治。据了解，臭味主要集中在6：30至8：00和21：00至次日0：00两个时段。

2024年1月，海湾社区居委会向广州市生态环境局南沙区分局发去请示，希望尽快协调解决社区臭气污染问题。文件中，上述机关事业单位也盖章签了字。这些单位有不少员工住在南沙区首批人才公寓，公寓就在距离安捷利厂界仅60米、景色优美却受影响最重的晴海岸小区里。首批人才公寓共计332套，其中高端领军人才51套、骨干人才与储备人才281套。

废气污染因子众多

环保部门多次监测均达标

“印制电路板制造”被生态环境部列入了“高污染、高环境风险产品”名录。生态环境部2021年发布的《排放源统计调查产排污核算方法和系数手册》指出，若生产1平方米印制电路板，可产生1.5吨含多种重金属和氰化物的废水，7万标方含甲醛、甲苯、二甲苯等有毒有害物质的废气，以及2.5千克含十余种有毒有害物质的危险废物。

安捷利生产的柔性电路板，工艺流程更复杂，会产生并释放多种废气、废水。除工艺废气有异味以外，工艺废水在处理过程中也会释放氨气、硫化氢、VOCs等废气，导致废气中的污染因子多样。例如，大多数VOCs气味不明显，但醇类、醛类、酮类、芳香烃类、含硫化合物等在浓度较高时，会产生明显令人厌恶的气味。

近几年，广州市生态环境局南沙区分局对安捷利开展过多次监测和检查，从其回复投诉短信可见，监测报告均显示废气排放达标，但现场检查也多次闻到来自废水处理站的臭气。

2021年9月8日的答复写道，现场检查发现废水处理站有一定恶臭气体外逸，责令安捷利对处理池进行密闭并收集废气处理后再排放。2024年11月5日的回复也提到，当年10月22日、23日、27日凌晨多次开展突击检查和监测，在公司周边未闻到明显异味，但在污水处理站周边可闻到轻微异味。

安捷利在向区生态环境部门提供的材料中称，近年来，公司陆续投入400多万元整改污染物治理硬件，2024年9月再追加300多万元。截至今年2月，增设了污水处理站阳光房，优化调试污水处理站生化系统，外运高浓度有机废水（每天约30吨）等。安捷利环保负责人王凯民表示，工厂前期升级环保装置，污染物去除率达90%，新升级措施会再降低污染率。

由于所在小区仍受臭气影响，居民们表示并不接受“达标”结论。“达标”像一道无法破解的难题，令企业和居民的纠纷陷入死循环。南都记者深挖发现，“达标扰民”背后存在诸多疑问待解。

五问“达标扰民”

1问

工厂建设用地规划 是否侵入卫生防护距离？

在今年3月发给区人大常委会的答复函中，南沙区政府将安捷利案件定义为“典型的城市规划问题”，污染物稳定达标排放却扰民的症结在于“先企后楼，群众区与企业距离过近”。

第十四届全国政协人口资源环境委员会副主任翟青也曾公开指出，恶臭污染引起的环境投诉日益增多，首先就是监管难，包括难以有效溯源、空间布局规划“先企后房”、未设置合理防护距离。

安捷利搬至现址时，周边约两公里内的居住区主要为大岭界村、南横村等传统村居，2010年后陆续规划建起多个现代化住宅区、教学场所，引进多个科研单位。

2006年3月，广州市环境保护局（现市生态环境局）印发《关于安捷利（番禺）电子实业有限公司搬迁扩建项目环境影响报告书的批复》指明，“该项目卫生防护距离为85米，在该卫生防护范围内不得规划建设诸如机关、学校、医院等环境保护敏感点”。

根据安捷利上述项目《环境影响报告表》，从安捷利厂界算起，南面隔东西向的城市次干路科院路60米为晴海岸住宅区。若从2020年南区扩建的新型模组组装智能化车间算起，晴海岸相对车间边界距离为80米，意味着有侵入卫生防护距离的可能。

前期用地规划若不合理，就会令废气扰民隐患防不胜防。从现状地图上看，如今的安捷利，更像一座被大型住宅区、科研院所、商服场所包围的电子设备工厂。

2问

周边高楼林立 低矮排气筒能否控制废气影响？

安捷利上述《环境影响报告表》有一句注明：本项目因排气筒未高出周围200米半径范围的建筑5米以上，排放速率按其高度对应的限值50%执行。

这对应的是《大气污染物综合排放标准》，旨在确保排放废气能迅速扩散，减少周遭影响。该标准也指明，“低矮排气筒的排放属有组织排放，但在一定条件下也可造成与无组织排放相同的后果”。需要注意，“无组织排放”即不通过排气筒或通过15米高度以下排气筒的有害气体排放。

因此，在执行“无组织排放监控浓度限值”指标时，由低矮排气筒造成的监控点污染物浓度增加不予扣除。据了解，这样的“一定条件”包括排放高度较低、特定气象条件（如静风、逆温等）、排放源密度高等。

报告表写到，未扩建前，安捷利原有项目主要产生的废气均通过15米高排气筒排放。而新型模组组装智能化车间项目的焊接工序会产生焊锡废气等，经集气罩收集处理后，通过新建的33米高排气筒排放。集气罩的收集效率按90%计算，未被集气系统收集的废气在车间内以无组织形式排放。

然而，以项目周边的晴海岸社区为例，最高楼栋为26层，按层高2.8米来算，楼栋最高72.8米左右。在这些高层住宅面前，33米的排气筒就显得低矮，加之存在一定量的无组织排放，若排放速率未严格达标或监控不到位，就很可能对周边带来恶臭影响。

3问

不同信息公开平台上 监测数据为何会“打架”？

居民们指出，在不同的信息公开平台上，安捷利的自行监测信息出现“数据打架”。查询全国排污许可证管理信息公开平台可见，2024年历史数据显示，6月20日在安捷利厂界监测点采样检测的无组织排放情况，甲醛的实测浓度为0.1mg/m³，但在广东省排污单位自行监测信息公开平台上，这一数据是0.25mg/m³，并在“是否超标”一栏中显示“否”。

有居民告诉南都记者，这项数据原本在上述两个平台上一致为“0.25mg/m³”。今年1月8日，居民代表把在全国平台查到甲醛实测浓度0.25mg/m³的数据截图，发给了安捷利环保负责人王凯民，指证该数值超过《广东省大气污染物排放限值》规定的0.2mg/m³，存在超标之嫌。

询问一番后，王凯民向居民解释称，安捷利的自行监测数据是委托第三方服务机构依据检测报告填报入网，同时上传检测报告，甲醛0.25mg/m³的数据属于人工填报错误。随后，他向居民提供了江门市溯源生态环境有限公司于2024年6月20日采样、7月2日编制的安捷利环境检测报告，当中显示，在4个检测点，无组织排放废气中的甲醛检测结果为“ND”，即小于检出限，参考广东省标准限值0.2mg/m³，意味着这份报告中的甲醛检测未超标。

居民以截图记录向南都记者展示，安捷利后来对全国平台上的甲醛浓度数据进行了修改，曾改为0mg/m³，并非如今的0.1mg/m³。

南都记者对比发现，目前，江门溯源公司所出具的检测报告，各项结果数据与全国排污许可证管理信息公开平台上的数据基本一致。除甲醛浓度数据不同以外，2024年安捷利自行监测的无组织排放数据，在上述全国和广东省信息公开平台上均一致。

鉴于疑虑，不少居民添置了家用空气质量检测仪进行自测，曾多次、多时段显示室内空气质量差，甲醛、TVOC等含量超标的情况。从去年11月起，居民们开始自发建立安捷利臭气扰民在线记录表以留下“证据”，主要登记闻到臭味的日期、开始及结束时间、详细地点、气味类型及记录人等信息，数量已达上千条。南都记者翻阅看到，开始时间涉及全天多个时段，不乏凌晨2-4点这些深夜时段，或断断续续，或持续数小时。如今年5月11日，晴海岸多位居民在表格中登记，恶臭异味扰民持续了一整天。

4问

污染物质种类复杂 “达标排放”是达到什么标准？

那么，安捷利的“达标排放”，达到的是何标准？从全国排污许可证管理信息公开平台上查询可见，其执行标准不止一种。

从安捷利的废气无组织排放情况来看，氨（氨气）执行国家《恶臭污染物排放标准》，非甲烷总烃执行国家《挥发性有机物无组织排放控制标准》，甲醛、颗粒物、硫酸雾、氯化氢、甲苯、锡及其化合物执行《广东省大气污染物排放限值》，苯、二甲苯、挥发性有机物执行《广东省家具制造行业挥发性有机化合物排放标准》。从废水排放看，又执行《广东省水污染物排放限值》和《广东省电镀水污染物排放标准》。

其中，《恶臭污染物排放标准》（GB 14554-93）系于1994年1月15日正式实施至今，是治理恶臭污染的主要国标。不少专家认为，该标准已无法满足如今更为复杂的防治要求。原因包括，该标准仅规定了氨、三甲胺、硫化氢、甲硫醇、甲硫醚、二甲二硫、二硫化碳、苯乙烯8种恶臭污染物和1种复合恶臭物质的一次最大排放限值及臭气浓度。标准制订时以我国1982年发布的《环境空气质量标准》中三类功能区的划分来规定恶臭污染物厂界标准值，但2012年我国修订的《环境空气质量标准》已没有三类区划分。

生态环境部恶臭污染控制重点实验室执行主任王亘曾在公开报道中指出，《恶臭污染物排放标准》是通用型标准，起兜底作用，无法通过一个国家标准解决所有地区、行业的恶臭污染问题。“恶臭异味物质有5000余种，常见的有上百种，但不可能都列入‘国标’管控，增加太多的受控物质，一些地方的监测力量达不到，对一些行业可能不排放的物质也要进行监测，会给地方管理造成巨大的负担。”他认为，各地区、各行业应科学合理地制定相应的地方标准、行业标准。

地方标准、行业标准可补充国家标准的不足，一定程度上可能严于国家标准。我国尚在制定《电子工业污染物排放标准》，广东省也未有电子工业大气污染物排放标准或者挥发性有机物排放标准，应执行最新的《广东省固定污染源挥发性有机物综合排放标准》（DB44/2367—2022），企业边界VOCs无组织排放限制中，甲醛的最高允许浓度为0.1mg/m³。相较之下，2019年9月1日起实施的《北京市电子工业大气污染物排放标准》更为严苛，规定当地企业边界大气污染物中甲醛的排放浓度限值为0.05mg/m³。

可见，若安捷利无组织排放中的甲醛实测浓度高于0.1mg/m³，就存在超标可能。

5问

空地用地性质B9改M9 调规是否合法合理？

“四周是住宅用地，北侧地块为何还从B9改为M9？”居民们对工厂如今的用地合理性也提出质疑。这是因为，北侧用地早已被调整为新兴产业园用地（M9），南侧用地为其他商务用地（B29），均为用于无污染生产、办公、服务设施等用地类型，并非原本的工业用地。

早在2018年8月，《广州南沙新区南沙湾地区控制性详细规划修编》就将南沙湾定位为粤港澳大湾区创新合作先行区、粤港澳大湾区的海上门户、广州国际海洋文体休闲中心，片区内原有工业用地规划也相应调整为商业、居住、其他服务设施等非工业用地。其中，安捷利北侧用地规划为其他服务设施用地（B9），南侧为其他商务用地（B29）。

因发展需要，安捷利于2022年申请北侧地块仍按工业用地建设。广州市规划和自然资源局南沙区分局（下称“南沙规自局”）在今年4月给群众的答复函中指出，结合该宗地四周均为住宅用地的实际情况，也为支持企业发展，该局于2022年依法将北侧地块调整为新兴产业园用地。

代码M9的新兴产业园用地，还是南沙区当年的全国首创之举。M9用地归属工业用地大类，但与传统工业用地不同，它以战略性新兴产业发展为主，融合研发、创意、设计、中试、无污染生产、品牌、营销、结算等新型产业功能及相关配套服务设施。

南都记者查询发现，2017年以来，南沙区先后发布的旧版和新版《广州南沙新区（自贸片区）支持新兴产业园发展的用地管理意见》均明确，在符合国土空间规划、产业发展规划、不涉及闲置土地或存在违反土地供应合同约定行为的前提下，鼓励权属清晰、用地手续完善的存量国有建设用地调整为新兴产业园用地。

“项目地块控规从B9调整为M9是允许的，但过程必须依法开展。”一位深耕广州城市规划和产业发展的业内人士告诉南都记者，广州自2022年起实行“制造业立市”的政策导向，区规划部门若根据区域发展需求，企业有做实业的意向，有总体规划导向支撑，充分考虑周边居民区实际情况，将地块性质调整为M9具有合理性。各地也有较多实例。

南沙规自局答复道，该局在环市大道南地块的调规工作中，按规定编制了环境影响篇章，经市生态环境局南沙区分局审查无意见。调规方案经过批前公示、征求意见、专家论证等程序，于2023年2月28日经南沙区政府批复，并作批后通告。该局明确表示，整个过程符合法定程序，不存在违规调整规划用途的情形。下一步安捷利北侧地块的各项审批均应严格按新兴产业园政策规定执行。